Parteneriatul public-privat

Parteneriatul public-privat (PPP) este mecanismul prin care o autoritate publică atrage un investitor privat pentru a realiza sau opera un bun ori serviciu public pe termen lung, cu împărțirea riscurilor. În România este reglementat de OUG nr. 39/2018, aprobată prin Legea nr. 7/2024. Regimul PPP se aplică atunci când peste jumătate din venituri provin din plăți ale partenerului public, nu din tarifele utilizatorilor.

Pe scurt

Parteneriatul public-privat (PPP) este mecanismul prin care o autoritate publică (partenerul public) atrage un investitor privat pentru a realiza, reabilita sau extinde un bun public ori pentru a opera un serviciu public, pe o durată lungă și cu împărțirea riscurilor între cele două părți. În România este reglementat de OUG nr. 39/2018, aprobată cu modificări prin Legea nr. 7/2024.

Trăsătura care definește PPP și îl deosebește de concesiune este sursa veniturilor: regimul PPP se aplică atunci când mai mult de jumătate din veniturile proiectului provin din plăți ale partenerului public, nu din tarife plătite de utilizatorii finali. Partenerul privat este selectat printr-o procedură competitivă, iar contractul rezultat este un contract administrativ pe termen lung.

Cadrul legal

Parteneriatul public-privat este reglementat, în principal, de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 39/2018 privind parteneriatul public-privat (publicată în Monitorul Oficial nr. 427 din 18 mai 2018), aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 7/2024 (Monitorul Oficial nr. 13 din 8 ianuarie 2024). OUG nr. 39/2018 a abrogat vechea reglementare, Legea nr. 233/2016, și a mai fost modificată prin OUG nr. 7/2020.

Art. 1 din OUG nr. 39/2018 — „(1) Prezenta ordonanță de urgență reglementează încheierea, derularea și încetarea parteneriatului public-privat. (2) Parteneriatul public-privat are ca obiect realizarea sau, după caz, reabilitarea și/sau extinderea unui bun sau a unor bunuri care vor aparține patrimoniului partenerului public și/sau operarea unui serviciu public." Sursa: OUG nr. 39/2018 (accesat 2026-09-15)

Criteriul de aplicare — regimul PPP nu se aplică oricărei colaborări între stat și mediul privat, ci doar atunci când studiul de fundamentare demonstrează un anumit tipar al veniturilor:

Art. 2 din OUG nr. 39/2018 (formă modificată prin Legea nr. 7/2024) — prevederile ordonanței se aplică pentru fundamentarea demarării unei proceduri de atribuire și implementarea proiectului, cu condiția aprobării prealabile a studiului de fundamentare, care demonstrează, pe lângă elementele de la art. 19, faptul că mai mult de jumătate din veniturile ce urmează a fi obținute de societatea de proiect din utilizarea bunului sau operarea serviciului public provin din plăți efectuate de partenerul public sau de alte entități publice în beneficiul acestuia. Sursa: Legea nr. 7/2024 (accesat 2026-09-15)

Legislația conexă aplicabilă

• Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale și Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii — una dintre aceste trei legi guvernează procedura de atribuire a partenerului privat, în funcție de obiectul contractului și de modul de transfer al riscului de operare.
• OUG nr. 57/2019 privind Codul administrativ — regimul bunurilor proprietate publică; OUG nr. 39/2018 conține derogări exprese (de exemplu la art. 34, privind exploatarea fără redevențe a bunurilor concesionate în cadrul PPP).
• Textul consolidat oficial este menținut de Ministerul Finanțelor (versiune actualizată 24.03.2025).

Contractul de parteneriat public-privat încheiat potrivit OUG nr. 39/2018 este, prin natura sa, un contract administrativ, astfel că litigiile legate de atribuirea și executarea lui urmează, în principiu, regimul specific acestei categorii de contracte.

Explicație detaliată

Ce este, de fapt, un parteneriat public-privat

Parteneriatul public-privat este o formă de cooperare pe termen lung între o autoritate publică și un investitor privat, în care privatul aduce finanțare, expertiză și capacitate de execuție, iar sectorul public păstrează controlul asupra obiectivului de interes public. Spre deosebire de o achiziție publică clasică — unde autoritatea plătește un preț pentru o lucrare sau un serviciu și apoi gestionează singură rezultatul — în PPP partenerul privat rămâne implicat pe toată durata proiectului (proiectare, finanțare, construcție, operare, întreținere), iar plata sa este legată de performanță și de disponibilitatea bunului sau serviciului.

Obiectul unui PPP poate fi (art. 1 din OUG nr. 39/2018): realizarea, reabilitarea sau extinderea unui bun care va intra în patrimoniul partenerului public și/sau operarea unui serviciu public. După modificările aduse prin Legea nr. 7/2024, este posibil un PPP care presupune exclusiv operarea unui serviciu public, fără o componentă de investiție în infrastructură.

Cele două forme de PPP

OUG nr. 39/2018 reglementează două forme, diferența dintre ele fiind modul de structurare juridică a relației:

• PPP contractual — cooperarea se realizează exclusiv pe bază contractuală, fără înființarea unei entități juridice comune între cei doi parteneri.
• PPP instituțional — partenerii înființează împreună o societate de proiect (o societate comercială distinctă), prin intermediul căreia se derulează proiectul.

În ambele forme se poate constitui o societate de proiect care implementează efectiv contractul, contractează finanțarea și operează bunul sau serviciul.

Criteriul decisiv: sursa veniturilor și alocarea riscului

Elementul care „calează" un proiect pe regimul PPP este structura veniturilor. Potrivit art. 2, regimul se aplică atunci când peste 50% din veniturile societății de proiect provin din plăți ale partenerului public (plăți de disponibilitate), nu din tarife încasate de la utilizatorii finali. Consecința practică este că riscul de cerere (de venit) rămâne, în esență, la partea publică: statul plătește pentru disponibilitatea și performanța bunului/serviciului, indiferent de numărul de utilizatori.

Delimitarea față de concesiune

Aceasta este și principala linie de demarcație față de concesiune (Legea nr. 100/2016):

• La concesiune, veniturile concesionarului provin preponderent din exploatarea către utilizatorii finali (tarife, taxe de trecere, bilete), iar riscul de operare — inclusiv riscul ca cererea să fie mai mică decât se estima — este transferat concesionarului.
• La PPP, majoritatea veniturilor vin din plăți publice, iar riscul de cerere rămâne, în mare parte, la partenerul public.

Legea nr. 7/2024 a urmărit tocmai înlăturarea suprapunerilor dintre PPP, achizițiile publice și concesiuni, pentru ca fiecare proiect să fie încadrat pe regimul corect încă din faza de fundamentare.

Etapele unui proiect de PPP

OUG nr. 39/2018 stabilește o succesiune clară de etape:

1. Studiul de fundamentare, realizat de partenerul public (elementele minime — art. 19).
2. Aprobarea studiului — de Guvern, pentru proiectele administrației publice centrale, ori de autoritățile deliberative (consilii locale/județene), pentru cele ale administrației locale.
3. Procedura de atribuire a contractului de PPP — potrivit Legii nr. 98/2016, 99/2016 sau 100/2016, după caz.
4. Aprobarea contractului de PPP rezultat în urma negocierilor și inițializat de părți.
5. Semnarea contractului.
6. Îndeplinirea condițiilor suspensive, inclusiv închiderea financiară (asigurarea finanțării proiectului).

Studiul de fundamentare și eficiența economică

Studiul de fundamentare este piesa centrală: el trebuie să demonstreze nu doar tiparul veniturilor (>50% plăți publice), ci și eficiența economică a proiectului. Aceasta se probează printr-o analiză cost-beneficiu care compară, pe toată durata contractului și ajustat cu valoarea riscurilor, două scenarii — realizarea proiectului de către partenerul public din fonduri publice versus realizarea lui în regim de PPP (o formă de Public Sector Comparator), luând în calcul costurile nete actualizate. Costurile studiului și ale procedurii sunt suportate de partenerul public sau de Comisia Națională de Strategie și Prognoză (CNSP), după caz.

Finanțarea proiectului și rolul finanțatorilor

Legea nr. 7/2024 a limitat participarea partenerului public cu fonduri publice în etapa de realizare a investiției la maximum 25% din valoarea investiției, restul finanțării revenind partenerului privat și finanțatorilor acestuia (bănci, alte instituții financiare). Pentru a proteja finanțatorii, contractul poate prevedea un mecanism de înlocuire a partenerului privat („step-in"): dacă partenerul privat nu își îndeplinește obligațiile față de partenerul public sau față de finanțatori, partenerul public poate — din proprie inițiativă sau la cererea finanțatorilor — să înlocuiască partenerul privat, cu condiția ca această clauză să fi fost prevăzută în documentația de atribuire și în contract. Pentru proiectele strategice, ordonanța prevede și constituirea unui Fond special de finanțare a contractelor de PPP.

Aspecte practice

Cum stabilești dacă proiectul tău este PPP, concesiune sau achiziție

Înainte de a alege regimul juridic, răspunde la două întrebări:

• De unde vin banii? Dacă peste jumătate din venituri provin din plăți ale autorității publice (plăți de disponibilitate) → probabil PPP (OUG nr. 39/2018). Dacă veniturile vin din tarife plătite de utilizatorii finali → probabil concesiune (Legea nr. 100/2016).
• Cine duce riscul de cerere? Dacă riscul că „nu vin destui utilizatori" apasă pe stat → PPP. Dacă apasă pe investitor → concesiune.

Încadrarea greșită este una dintre cele mai frecvente greșeli și poate duce la anularea procedurii sau la reîncadrarea proiectului de către organele de control.

Ce trebuie să pregătească partenerul public

• Un studiu de fundamentare solid, cu analiză cost-beneficiu și comparația celor două scenarii (realizare din fonduri publice vs. PPP), ajustată cu valoarea riscurilor — fără el, proiectul nu poate fi demarat.
• Aprobările necesare: Guvernul (proiecte centrale) sau consiliul local/județean (proiecte locale).
• O matrice de alocare a riscurilor clară (construcție, finanțare, disponibilitate, cerere, forță majoră) — este inima contractului și sursa principală de litigii dacă rămâne ambiguă.

Ce trebuie să urmărească investitorul privat

• Bancabilitatea proiectului: finanțatorii vor cere clauze de protecție, inclusiv dreptul de step-in (înlocuirea partenerului privat) și garanții privind plățile de disponibilitate.
• Închiderea financiară este o condiție suspensivă: contractul produce efecte depline abia după asigurarea finanțării.
• Plafonul de 25% privind aportul de fonduri publice în etapa de investiție înseamnă că grosul finanțării trebuie mobilizat din surse private.

Greșeli frecvente

• Confundarea PPP cu concesiunea și aplicarea legii greșite la atribuire.
• Studiu de fundamentare formal, care nu demonstrează real eficiența economică — vulnerabil la control (Curtea de Conturi, ANAP).
• Matrice de riscuri dezechilibrată, care fie descurajează investitorii, fie transferă statului riscuri pe care ar trebui să le suporte privatul.
• Ignorarea etapei de aprobare politică (Guvern/consiliu), care poate bloca un proiect deja negociat.

Suspendarea și încetarea contractului. Căile de atac

Contractul de PPP fiind un contract administrativ, contestarea procedurii de atribuire și litigiile privind executarea urmează regimul specific: contestațiile în faza de atribuire se soluționează potrivit legii aplicabile procedurii (Legea nr. 98/2016 / 99/2016 / 100/2016 și Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac), iar litigiile de executare — pe calea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004). Soarta autorizațiilor și a finanțării pe durata unui litigiu trebuie reglementată explicit prin clauzele contractuale.

Dimensiuni conexe: ajutor de stat, buget, fiscalitate și insolvență

Structurarea unui parteneriat public-privat nu se epuizează în OUG nr. 39/2018: un proiect corect gândit trebuie verificat și prin filtrele ajutorului de stat, ale finanțelor publice, ale fiscalității și ale dreptului insolvenței. Mai jos sunt aspectele conexe care decid, în practică, dacă un PPP este legal, bancabil și sustenabil bugetar.

Ajutorul de stat (art. 107-108 TFUE)

Plățile de disponibilitate, aportul public de până la 25% în etapa de investiție și „Fondul special de finanțare" a proiectelor strategice pot conține un avantaj economic selectiv și, deci, ajutor de stat în sensul art. 107(1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE). Testul decisiv este principiul operatorului economic privat în economia de piață (MEOP/MEIP): dacă un operator privat prudent ar fi acceptat aceleași condiții de remunerare și risc, nu există avantaj și nu există ajutor de stat.

• Dacă măsura se încadrează într-o categorie din Regulamentul general de exceptare pe categorii (GBER) — Regulamentul (UE) nr. 651/2014 și în pragurile acestuia, PPP-ul este exceptat de la notificare (rămâne doar obligația de informare/înregistrare).
• Peste praguri, se aplică obligația de notificare prealabilă la Comisia Europeană (art. 108(3) TFUE) și clauza de standstill — proiectul nu poate fi pus în aplicare înainte de decizia Comisiei.
• Ajutorul acordat fără notificare este ilegal: Comisia poate dispune recuperarea de la beneficiar, cu dobândă, de la data punerii la dispoziție. De aceea studiul de fundamentare ar trebui să documenteze respectarea MEOP.

Surse: TFUE, art. 107-108 și Regulamentul (UE) nr. 651/2014 (GBER) (accesat 2026-09-15)

Subvențiile străine (Regulamentul FSR 2022/2560)

La PPP de mari dimensiuni intervine Regulamentul (UE) 2022/2560 privind subvențiile străine care denaturează piața internă (FSR), aplicabil din 12 iulie 2023 (obligațiile în achiziții — din 12 octombrie 2023). În procedurile de atribuire, ofertanții au obligații de notificare atunci când valoarea estimată a contractului este ≥ 250 mil. EUR și contribuțiile financiare străine sunt ≥ 4 mil. EUR per țară terță în ultimii 3 ani; sub aceste praguri se depune o declarație. Comisia poate interzice atribuirea către un ofertant avantajat de o subvenție străină care denaturează piața. Obligația FSR se suprapune peste procedura națională de atribuire a partenerului privat (Legile nr. 98/2016, 99/2016 sau 100/2016): autoritatea contractantă suspendă atribuirea până la finalizarea evaluării FSR de către Comisie.

Sursa: Regulamentul (UE) 2022/2560 (accesat 2026-09-15)

Autorizarea bugetară a angajamentului multianual

Plățile de disponibilitate pe 20-30 de ani sunt angajamente multianuale care trebuie autorizate potrivit Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice (pentru administrația centrală) și Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale (pentru autoritățile locale). Mecanismul:

• Angajamentul se acoperă prin credite de angajament aprobate, iar plata fiecărui an necesită credite bugetare prevăzute în legea/hotărârea bugetară anuală (principiul anualității).
• La nivel local, angajamentele care generează datorie publică locală necesită avizul Comisiei de autorizare a împrumuturilor locale (CAIL) și trebuie să respecte plafonul serviciului anual al datoriei (ca regulă, ≤ 30% din veniturile proprii). Aprobarea aparține consiliului local/județean.
• Dacă un consiliu ulterior refuză alocarea creditelor pentru plățile scadente, obligația contractuală nu se stinge: principiul anualității nu desființează un angajament multianual valabil asumat. Consecința este acumularea de arierate și penalități, iar partenerul privat/finanțatorii pot obține plata pe calea contenciosului administrativ. Acest risc este exact motivul pentru care finanțatorii cer garanții solide privind plățile de disponibilitate.

Surse: Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice; Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale (accesat 2026-09-15)

Tratamentul fiscal și contabil

• TVA — plățile de disponibilitate reprezintă, ca regulă, contravaloarea unei prestări/puneri la dispoziție impozabile; societatea de proiect deduce TVA aferentă investiției și operării (Codul fiscal — Legea nr. 227/2015).
• Impozit pe profit — societatea de proiect este plătitoare la cota standard de 16%; cheltuielile de exploatare, amortizarea și dobânzile sunt deductibile (cu limitarea legală a costurilor excedentare ale îndatorării).
• Tratament contabil (Eurostat / ESA 2010) — aspectul cu cel mai mare impact bugetar: activul realizat în PPP este înregistrat în afara bilanțului guvernamental (nu majorează datoria publică raportată) doar dacă partenerul privat suportă riscul de construcție ȘI cel puțin unul dintre riscurile de disponibilitate sau de cerere. Această clasificare influențează direct eficiența economică demonstrată în studiul de fundamentare.

Surse: Codul fiscal (Legea nr. 227/2015); Eurostat — ghid PPP/ESA 2010 (accesat 2026-09-15)

Insolvența partenerului privat sau a societății de proiect

Bunul public realizat sau în curs de realizare aparține patrimoniului partenerului public (art. 1 din OUG nr. 39/2018), astfel că nu intră în averea (masa credală) a partenerului privat/societății de proiect supuse insolvenței reglementate de Legea nr. 85/2014. Continuitatea serviciului public este un interes prioritar; administratorul/lichidatorul judiciar poate menține sau denunța contractele în derulare, iar rangul creanțelor urmează ordinea de distribuire din Legea nr. 85/2014. Instrumentul-cheie de protecție a finanțatorilor este step-in-ul din OUG nr. 39/2018: înlocuirea partenerului privat (la inițiativa partenerului public sau la cererea finanțatorilor), dacă a fost prevăzut în documentația de atribuire și în contract, permite preluarea și continuarea proiectului înainte de o lichidare care ar distruge valoare.

Sursă: Legea nr. 85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenței și de insolvență; OUG nr. 39/2018, art. 1 (accesat 2026-09-15)

Riscul de reîncadrare și organele de control

Criteriul „peste 50% din venituri provin din plăți publice" se stabilește ex ante, prin studiul de fundamentare, dar structura reală a veniturilor poate devia pe durata lungă a contractului. Nu există în OUG nr. 39/2018 o procedură expresă de reîncadrare ex post PPP↔concesiune, ceea ce generează incertitudine. Devierea poate fi constatată de:

• Curtea de Conturi (Legea nr. 94/1992), prin audit de conformitate și de performanță asupra folosirii resurselor publice — poate dispune valorificarea abaterilor;
• ANAP (OUG nr. 13/2015), a cărei competență vizează însă legalitatea procedurii de atribuire, nu performanța economică ulterioară.

Consecințele pot merge de la renegocierea contractului până la măsuri de recuperare bugetară, motiv pentru care matricea de riscuri și mecanismele de ajustare trebuie prevăzute clar de la început.

Clauza de arbitraj și bancabilitatea

Contractul de PPP este un contract administrativ, iar litigiile de executare urmează, ca regulă, contenciosul administrativ (Legea nr. 554/2004). Arbitrabilitatea privește doar drepturile de care părțile pot dispune (art. 542 și urm. Cod procedură civilă), astfel că admisibilitatea unei clauze compromisorii (inclusiv arbitraj internațional — ICC/ICSID) într-un PPP este controversată: exercițiul autorității publice și continuitatea serviciului public nu sunt, în principiu, arbitrabile.

⚠️ Opinie / analiză de specialitate — În practica de structurare se admite, cel mult, arbitrajul pentru aspecte pur patrimoniale/comerciale (ajustări de tarife, chestiuni financiare), litigiile privind autoritatea publică și rezilierea rămânând în competența instanțelor administrative. O clauză compromisorie largă, nelimitată, riscă să fie declarată nulă, ceea ce creează incertitudine tocmai pentru finanțatorii care o cer din motive de bancabilitate. Soluția practică este o clauză de soluționare a litigiilor etajată și atent delimitată. Sursa: juridice.ro — clauzele compromisorii încheiate de autorități publice (accesat 2026-09-15)

Perspectiva cetățeanului-contribuabil: garanții, transparență, control

La un PPP „de disponibilitate", plata o suportă bugetul public, nu tariful direct, ceea ce ridică problema controlului democratic al unor angajamente ce leagă mandate viitoare. Garanțiile țin de:

• Calitate și preț — contractul trebuie să prevadă standarde de serviciu și plăți legate de performanță și disponibilitate; neîndeplinirea standardelor reduce plata datorată.
• Transparență — Legea nr. 544/2001 (liberul acces la informații de interes public) permite accesul la costul total, durata și obligațiile de plată, iar Legea nr. 52/2003 (transparența decizională) impune publicarea și consultarea proiectelor de decizii; limita practică este excepția pentru „secret comercial", frecvent invocată în PPP.
• Control democratic — aprobarea de către Guvern (proiecte centrale) sau de consiliul local/județean (proiecte locale), dublată de auditul Curții de Conturi, sunt pârghiile prin care angajamentele pe termen lung rămân sub control public.

Derogarea de la redevențe (art. 34 OUG nr. 39/2018)

Regimul general al bunurilor proprietate publică (OUG nr. 57/2019 — Codul administrativ) impune, la concesionare, plata unei redevențe. OUG nr. 39/2018 conține o derogare: în cadrul PPP, bunurile concesionate pot fi exploatate fără redevență, pentru ca veniturile să susțină finanțarea proiectului. Justificarea juridică este principiul lex specialis derogat legi generali — OUG nr. 39/2018 este legea specială a PPP, iar bunul rămâne proprietate publică (nu se înstrăinează). Riscul de contestație rămâne: se poate obiecta că partenerul public renunță la un venit fără o justificare echivalentă în valoarea serviciului obținut, aspect verificabil de Curtea de Conturi; de aceea derogarea trebuie susținută solid în studiul de fundamentare.

Sursă: OUG nr. 39/2018, art. 34; OUG nr. 57/2019 privind Codul administrativ (accesat 2026-09-15)

Legislație europeană

Nu există o directivă europeană dedicată exclusiv parteneriatului public-privat: la nivelul Uniunii, PPP nu este tratat ca o categorie contractuală distinctă, ci este „prins" — în funcție de modul de alocare a riscului — fie de regimul concesiunilor, fie de cel al achizițiilor publice. Această alegere de tehnică legislativă explică de ce, în dreptul român, procedura de atribuire a partenerului privat se desfășoară potrivit Legii nr. 98/2016, Legii nr. 99/2016 sau Legii nr. 100/2016 — cele trei legi care transpun „pachetul de directive din 2014".

Directive și regulamente aplicabile

Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune — introduce, la art. 5 pct. 1, noțiunea de risc de operare: concesionarul își asumă riscul de operare (riscul de cerere și/sau de ofertă) legat de exploatare, „în condiții normale de exploatare nefiind garantată recuperarea investițiilor efectuate sau a costurilor suportate". Transferul acestui risc este elementul care deosebește concesiunea de un simplu contract de achiziție publică. Sursa: Directiva 2014/23/UE (JO L 94, 28.3.2014; accesat 2026-09-15)

Alături de directiva privind concesiunile, cadrul UE relevant pentru atribuirea partenerului privat cuprinde:

• Directiva 2014/24/UE privind achizițiile publice (CELEX 32014L0024) — regimul „clasic", aplicabil atunci când riscul rămâne, în esență, la autoritatea contractantă;
• Directiva 2014/25/UE privind achizițiile sectoriale (utilități — apă, energie, transport, servicii poștale) (CELEX 32014L0025);
• Directivele 89/665/CEE și 92/13/CEE privind căile de atac (remedii), astfel cum au fost modificate prin Directiva 2007/66/CE — care garantează dreptul la o cale de atac efectivă împotriva deciziilor de atribuire.

Transpunerea în dreptul român

Directivele de mai sus au fost transpuse prin blocul de legi din 2016 la care trimite OUG nr. 39/2018 pentru procedura de atribuire:

• Directiva 2014/23/UE → Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii;
• Directiva 2014/24/UE → Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice;
• Directiva 2014/25/UE → Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale;
• Directivele 89/665/CEE și 92/13/CEE → Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac.

Această arhitectură are o consecință directă asupra încadrării unui proiect: criteriul veniturilor din OUG nr. 39/2018 (peste 50% din venituri provenind din plăți ale partenerului public) plasează PPP-ul „de disponibilitate" pe regimul achizițiilor publice (Legea nr. 98/2016 sau 99/2016), deoarece riscul de cerere nu este transferat privatului. Dimpotrivă, atunci când riscul de operare este transferat efectiv operatorului, proiectul urmează regimul concesiunii (Legea nr. 100/2016, care transpune Directiva 2014/23/UE). Pragurile valorice ale Legii nr. 100/2016 (art. 11) se revizuiesc periodic de Comisia Europeană potrivit art. 9 din directivă, iar ANAP le publică pe site-ul propriu — un exemplu de mecanism european aplicabil automat în dreptul intern, fără modificarea legii.

Jurisprudență CJUE

Linia de demarcație dintre concesiune și contractul de achiziție publică — esențială și pentru calificarea unui PPP — a fost conturată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene înainte de a fi codificată în Directiva 2014/23/UE:

Cauza C-206/08, WAZV Gotha (Eurawasser) (Hotărârea din 10 septembrie 2009) — remunerarea provenind de la terți (utilizatorii serviciului), combinată cu asumarea de către operator a unei părți semnificative a riscului de operare, este suficientă pentru calificarea contractului drept concesiune de servicii, chiar dacă acest risc este foarte limitat ca urmare a reglementării publice a serviciului. Sursa: CJUE, C-206/08 (accesat 2026-09-15)

Cauza C-274/09, Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler (Hotărârea din 10 martie 2011) — distincția dintre „contractul de achiziții publice de servicii" și „concesiunea de servicii" se face după natura contraprestației; existența unui transfer al riscului de operare (în special al riscului de cerere) legat de exploatare este criteriul decisiv care caracterizează concesiunea. Sursa: CJUE, C-274/09 (accesat 2026-09-15)

Aceste hotărâri au consacrat „riscul de operare" drept element definitoriu al concesiunii, concept preluat ulterior la art. 5 pct. 1 din Directiva 2014/23/UE. Prin analogie, ele fundamentează și criteriul de încadrare din dreptul român: atunci când riscul de cerere rămâne la partenerul public (plăți de disponibilitate), proiectul este PPP „de disponibilitate", nu concesiune.

Aspecte practice din perspectivă europeană

• Tratamentul statistic al datoriei publice (ESA 2010 / Eurostat). Dincolo de regulile de atribuire, un PPP produce efecte în contabilitatea națională: potrivit metodologiei europene ESA 2010 și ghidurilor Eurostat, activele unui PPP sunt înregistrate în afara bilanțului public („off balance sheet") doar dacă partenerul privat suportă riscul de construcție și cel puțin unul dintre riscurile de disponibilitate sau de cerere. Întrucât PPP-ul reglementat de OUG nr. 39/2018 este, prin definiție, unul „de disponibilitate" (riscul de cerere rămâne la partea publică), în majoritatea cazurilor investiția va fi consolidată în datoria publică, ceea ce limitează avantajul PPP de a evita constrângerile bugetare — un aspect care trebuie evaluat încă din studiul de fundamentare.
• Libertățile fundamentale ale pieței interne. Chiar și pentru contracte sub praguri sau în afara domeniului directivelor, atribuirea trebuie să respecte principiile din Tratatul privind funcționarea UE (TFUE) — nediscriminarea pe criteriu de naționalitate, egalitatea de tratament, transparența și proporționalitatea — atunci când există un interes transfrontalier cert.
• Validitate la nivelul UE. Operatorii economici din orice stat membru pot participa la procedurile de atribuire a unui PPP din România în condiții de egalitate, iar deciziile de atribuire sunt supuse căilor de atac armonizate prin Legea nr. 101/2016 (care transpune directivele privind remediile).

Întrebări frecvente

Care este legea care reglementează parteneriatul public-privat în România? OUG nr. 39/2018 privind parteneriatul public-privat (M. Of. 427/2018), aprobată cu modificări prin Legea nr. 7/2024 (M. Of. 13/2024). Aceasta a înlocuit vechea Lege nr. 233/2016.

Care este diferența dintre PPP și concesiune? La PPP, peste jumătate din venituri provin din plăți ale partenerului public, iar riscul de cerere rămâne, în principal, la stat. La concesiune (Legea nr. 100/2016), veniturile vin din exploatarea către utilizatorii finali, iar riscul de operare este transferat concesionarului.

Care sunt formele de PPP? Două: PPP contractual (relație pur contractuală, fără entitate comună) și PPP instituțional (partenerii înființează o societate de proiect comună).

Cum este selectat partenerul privat? Printr-o procedură de atribuire competitivă, desfășurată potrivit Legii nr. 98/2016, Legii nr. 99/2016 sau Legii nr. 100/2016, după caz, în funcție de obiectul contractului și de modul de alocare a riscului de operare.

Ce este studiul de fundamentare și de ce contează? Este documentul care justifică proiectul: demonstrează că peste 50% din venituri provin din plăți publice și că proiectul este eficient economic (analiză cost-beneficiu, comparând scenariul public cu cel PPP). Fără aprobarea lui, procedura nu poate fi demarată.

Cât poate finanța statul dintr-un proiect PPP? În etapa de realizare a investiției, participarea partenerului public cu fonduri publice este plafonată la maximum 25% din valoarea investiției (limită introdusă prin Legea nr. 7/2024).

Ce se întâmplă dacă partenerul privat nu își respectă obligațiile? Dacă a fost prevăzut contractual, partenerul public poate înlocui partenerul privat („step-in"), din proprie inițiativă sau la cererea finanțatorilor, cu respectarea clauzei de revizuire.

Plățile de disponibilitate pot fi ajutor de stat? Da, pot conține un avantaj selectiv (art. 107 TFUE). Dacă structura respectă principiul operatorului privat în economia de piață (MEOP) sau se încadrează în Regulamentul GBER (UE) nr. 651/2014, nu se notifică. Peste praguri, este obligatorie notificarea la Comisia Europeană; ajutorul ilegal se recuperează cu dobândă.

Ce se întâmplă cu bunul public dacă partenerul privat intră în insolvență? Bunul aparține patrimoniului partenerului public (art. 1 din OUG nr. 39/2018), deci nu intră în masa credală a insolvenței (Legea nr. 85/2014). Continuitatea serviciului este prioritară, iar mecanismul de step-in permite finanțatorilor să preia proiectul.

Poate un consiliu local viitor să refuze plata plăților de disponibilitate? Nu poate stinge obligația. Angajamentul multianual valabil asumat (Legea nr. 500/2002, Legea nr. 273/2006, cu avizul CAIL la nivel local) rămâne datorat; refuzul alocării creditelor duce la arierate și acțiuni în contencios administrativ.

Se poate insera o clauză de arbitraj într-un contract de PPP? Este controversat. Fiind contract administrativ, litigiile de executare urmează contenciosul administrativ (Legea nr. 554/2004); arbitrajul este admis, cel mult, pentru aspecte pur patrimoniale, nu pentru exercițiul autorității publice. O clauză compromisorie largă riscă nulitatea.

Practică și opinii

Modificările aduse OUG nr. 39/2018 prin Legea nr. 7/2024 au fost analizate în literatura de specialitate ca o încercare de a face cadrul PPP mai operațional și bancabil, după ani în care regimul PPP a fost aplicat foarte rar în practica românească.

⚠️ Opinie / analiză de specialitate — Universul Juridic Legea nr. 7/2024 aduce clarificări importante: reglementarea proiectelor care presupun exclusiv operarea unui serviciu public, clarificarea conceptului de închidere financiară, restricționarea participării partenerului public cu fonduri publice la 25% din valoarea investiției în etapa de realizare, constituirea unui Fond special de finanțare a proiectelor strategice și înlăturarea suprapunerilor cu legislația achizițiilor publice și a concesiunilor. Sursa: O.U.G. nr. 39/2018 privind parteneriatul public-privat – modificări (Legea nr. 7/2024), Universul Juridic (accesat 2026-09-15)

În practică, reușita unui proiect de PPP depinde mai puțin de textul legii și mai mult de calitatea studiului de fundamentare și a matricei de alocare a riscurilor. Un proiect corect structurat repartizează fiecare risc părții care îl poate gestiona cel mai bine (riscul de construcție și de întreținere la privat, anumite riscuri de reglementare și politice la public), iar plățile de disponibilitate sunt legate de performanță. Delimitarea corectă față de concesiune, încă din faza de fundamentare, rămâne aspectul cel mai sensibil din perspectiva controlului ulterior (Curtea de Conturi, ANAP).

⚠️ Notă — Analizele de mai sus reflectă interpretări de specialitate, nu au valoare de lege. Pentru un proiect concret, încadrarea juridică și structurarea contractuală trebuie confirmate de consultanți juridici și financiari specializați.

Referințe

1. OUG nr. 39/2018 privind parteneriatul public-privat, publicată în Monitorul Oficial nr. 427 din 18 mai 2018 — legislatie.just.ro. Text consolidat oficial (Ministerul Finanțelor, actualizat 24.03.2025): mfinante.gov.ro.
2. Legea nr. 7/2024 pentru aprobarea OUG nr. 39/2018 privind parteneriatul public-privat, publicată în Monitorul Oficial nr. 13 din 8 ianuarie 2024 — legislatie.just.ro.
3. OUG nr. 7/2020 pentru modificarea și completarea OUG nr. 39/2018 privind parteneriatul public-privat.
4. Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii, Monitorul Oficial nr. 392 din 23 mai 2016 — legislatie.just.ro.
5. Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice — legislatie.just.ro.
6. Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale.
7. Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, sectoriale și de concesiune.
8. OUG nr. 57/2019 privind Codul administrativ — regimul bunurilor proprietate publică.
9. Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
10. Universul Juridic — O.U.G. nr. 39/2018 privind parteneriatul public-privat – modificări (Legea nr. 7/2024) — universuljuridic.ro (accesat 2026-09-15).
11. Universul Juridic — O.U.G. nr. 39/2018 privind parteneriatul public-privat. Prezentare generală — universuljuridic.ro (accesat 2026-09-15).
12. Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), art. 107-108 — ajutorul de stat — eur-lex.europa.eu.
13. Regulamentul (UE) nr. 651/2014 (GBER) de declarare a anumitor categorii de ajutoare compatibile cu piața internă — eur-lex.europa.eu.
14. Regulamentul (UE) 2022/2560 privind subvențiile străine care denaturează piața internă (FSR) — eur-lex.europa.eu.
15. Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice și Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale — angajamente bugetare multianuale, plafoane de îndatorare, avizul Comisiei de autorizare a împrumuturilor locale (CAIL).
16. Codul fiscal (Legea nr. 227/2015) — impozit pe profit, TVA, deductibilitatea cheltuielilor. Eurostat — ghid privind tratamentul statistic al PPP (ESA 2010) — ec.europa.eu/eurostat.
17. Legea nr. 85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenței și de insolvență.
18. Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi; OUG nr. 13/2015 privind ANAP.
19. Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public; Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică.
20. juridice.ro — Clauzele compromisorii încheiate de stat, autorități publice și alte persoane juridice de drept public — juridice.ro (accesat 2026-09-15).